矿业权压覆纠纷涉及的法律关系｜矿权压覆实务指南

　　目前，我国尚未建立统一的矿业权压覆占用补偿法律制度。司法实践中，矿业权压覆案件涉及的案由包括物权保护纠纷、财产损害赔偿纠纷、侵权纠纷、行政征收补偿纠纷、相邻权纠纷、高度危险作业纠纷等。在压覆案件中，不同案由或法律关系，决定了不同责任主体与责任范围。故，针对某一压覆案件究竟定何种案由或法律关系，往往是矿业权人和建设单位在诉讼中争夺的第一个“据点”。
　　
　　本文以最高法院及各地高院近十年案例为基础，选取了矿业权压覆案件中最具代表性的几种案由，以典型案例方式展现不同案由项下压覆案件的特点，以期为读者揭示压覆案件不同案由之间的差异及联系。
　　
　　案由一：物权保护纠纷
　　
　　【典型案例】A公司（建设单位）拟修建一条高速公路，经向自然资源部门查询，公路线路与B公司煤矿（重要矿产资源）矿区部分重叠。A公司便委托地质队出具压覆报告，并与B公司签订《压覆补偿协议》，B公司同意放弃被压覆采矿权矿界范围。后自然资源部门作出压覆批复，同意高速公路压覆B公司采矿权。因双方对补偿金额未达成一致，B公司提起诉讼。
　　
　　此类案件的特点是，建设单位在实施压覆行为之前，已经按照《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号）（下称137号文）办理了压覆手续。因为压覆行为具有合法性，法院倾向于依据原《物权法》第123条“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”之规定[1]，将案由确定为物权保护纠纷。例如，（2019）黔民终652号案中，贵州高院认为：“本案中，因德翰公司与建设单位签订了《建设项目压覆矿产资源补充协议》，西南公司压覆者冲金矿得到了德翰公司的同意并获得省国土厅批准，西南公司压覆者冲金矿不具违法性，主观上亦不存在过错，不构成侵权…根据《中华人民共和国物权法》第123条之规定，本案确定为物权保护纠纷为宜，一审判决将本案案由确定为财产损害赔偿纠纷不妥。”
　　
　　我们认为，合法压覆情形下，法院将案由确定为物权保护纠纷具有合理性。“物权保护纠纷”系二级案由，其项下包括财产损害赔偿纠纷、排除妨害纠纷、消除危险纠纷、恢复原状纠纷等七种三级案由。若矿业权人诉请赔偿损失，法院将案由确定为财产损害赔偿纠纷，但经审查发现建设单位并无过错，即矿业权人诉请不满足侵权责任四个构成要件，则应当驳回矿业权人诉请，这显然对矿业权人不公平，因此定上级案由物权保护纠纷更为妥当。并且，在矿业权人诉请涉及两个以上物权或债权请求权时，如同时诉请赔偿损失和排除妨害，案由确定为物权保护纠纷也更为合理。
　　
　　关于合法压覆情形下建设单位的责任范围，司法实践主流观点认为，建设单位原则上只需参照137号文补偿矿业权人直接经济损失，即：“1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。”需要说明的是，137号文属于部门规范性文件，其对压覆补偿范围的规定，不能直接作为补偿责任的请求权基础。至于合法压覆下，建设单位承担限于直接经济损失的补偿责任的法律依据或法理基础为何，笔者将在下篇文章中继续探讨。
　　
　　案由二：侵权责任纠纷/财产损害赔偿责任纠纷
　　
　　【典型案例】A公司（建设单位）拟修建一条铁路，经向自然资源部门查询，铁路线路压覆范围不包括B公司煤矿矿区。后A公司重新设计线路，新线路与B公司煤矿矿区部分重叠，但A公司并未重新办理压覆审批即压覆了B公司煤矿，B公司遂提起诉讼。
　　
　　财产损害赔偿纠纷与侵权责任纠纷是压覆案件常见案由。关于二者的关系：原《物权法》第37条规定：“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任。”因为该条规定在第三章“物权保护”，实践中一度认为财产损害赔偿纠纷与一般侵权纠纷存在区别。但原《物权法》第37条规定的损害赔偿请求权，在性质上不属于物权法律制度上的物权请求权，而属于债权请求权。因此，《民法典》将该条修改为：“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以依法请求损害赔偿，也可以依法请求承担其他民事责任。” 新增“依法”二字，指依照侵权责任编以及其他相关法律规范的规定。“因此本条规定的损害赔偿请求权与侵权责任编的损害赔偿责任形式基本相同,只不过作为物权保护方式在物权编予以规定，…侵害物权的损害赔偿，应符合一般侵权行为的构成要件。”[2]可见，财产损害赔偿纠纷与侵权责任纠纷的构成要件并无区别，在其他三个法律要件（侵权行为、损害后果、因果关系）成立的前提下，建设单位项目没有取得压覆审批，即构成侵权，依法承担赔偿责任。
　　
　　关于赔偿责任范围，根据原《侵权责任法》第19条“侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算”之规定，建设单位责任范围包括矿业权人的全部经济损失，即直接经济损失和间接经济损失。司法实践中，对于被压覆矿产资源的市场价值，通常采用矿业权价值评估中的收益途径评估方法（多数矿山适用折现现金流量法）进行评估。
　　
　　案由三：行政征收补偿纠纷
　　
　　【典型案例】A公司（建设单位）拟修建一条铁路，当地C政府为支持铁路修建，发布了《××铁路征收补偿办法》，明确由政府负责铁路工程占地征收补偿工作（含矿业权压覆）。因铁路线路压覆B公司煤矿，C政府与B公司签订《征收补偿协议》，约定以矿山评估结果作为参考对B公司煤矿进行征收。后因C政府未履行补偿义务，B公司提起行政诉讼。
　　
　　因矿业权压覆产生的纠纷，是通过民事程序还是行政程序救济，是很多矿业权人面临第一个难题。根据原《物权法》第121条：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”一种观点认为，上述规定是指因不动产所有权被征收，而导致依附于其存在的用益物权消灭或者影响用益物权行使的情形。采矿权系由矿产资源所有权派生，而矿产资源属于国家所有，不发生征收的问题，不能提起行政诉讼。[3]另一观点则认为，矿业权人因矿产压覆请求建设单位承担责任，人民法院应依照民事法律规定审理，“但实践中存在地方政府在建设项目土地征收中，一并将矿业权予以征收，并与矿业权人签订征收补偿协议的情形。矿业权人依照协议起诉的，人民法院宜遵循法秩序一致性原则和诚实信用原则，依法予以审理。”[4]
　　
　　我们认为，压覆案件属于民事纠纷还是行政纠纷，应当取决于矿业权人是否与行政机关签订征收补偿协议。已签订征收补偿协议的，无论是由政府出资征收，还是政府受建设单位委托开展征收工作，因对该协议补偿标准、数额、范围等不服的，矿业权人有权以行政机关为被告提起行政诉讼；没有签订征收补偿协议的，矿业权人应以建设单位为被告提起民事诉讼。
　　
　　除了责任主体不同外，民事路径和行政路径的责任范围可能也存在区别。民事诉讼中，法院首先审查压覆行为的合法性，即建设项目是否办理压覆审批手续。若压覆行为合法，则参照137号文规定的标准补偿矿业权人的直接经济损失，若不合法，则判决赔偿矿业权人全部经济损失。但是，在行政诉讼中，法院一般不会主动审查建设单位是否取得了压覆审批，关于压覆补偿标准，法院通常直接参照137号文规定的补偿范围确定，例如（2019）黔行赔终210号、（2019）黔行终1089号案中，法院均只判决补偿直接经济损失。矿业权人主张的预期收益损失，一般难获法院支持，例如，贵州高院在（2019）黔行终3号案中明确：“本案系征收补偿决定引发的纠纷，而作出征收补偿决定的权利在于有权作出征收决定的人民政府。行政诉讼的目的是对人民政府行使行政权的合法性进行司法审查，因此本案不宜直接对被上诉人的停产停业损失作出裁判。”
　　
　　案由四：相邻权纠纷
　　
　　【典型案例】A公司（建设单位）拟修建一条高速公路，通过矿产资源压覆情况调查，压覆的矿产资源不包括B公司煤矿。但B公司认为高速公路与其矿区距离较近，可能存在相互影响，便委托安全评价机构出具矿区与高速公路《相互安全影响专项技术论证报告》，结论为二者相互安全影响严重，建议关闭煤矿，B公司遂提起诉讼。
　　
　　相邻权纠纷是所有权纠纷项下案由，其项下还包含了六种案由[5]。原《物权法》第92条规定：“不动产权利人在行使对不动产的占有、使用、收益、处分等权益过程中，对相邻不动产权利人造成的损害，应承担赔偿责任。”《民法典》删除了“造成损害的，应当给予赔偿”的规定，并明确“删除此规定，并非是造成损害无需赔偿，而是如果造成损害，可以依据侵权责任法的规定请求损害赔偿”。[6]基于此，即便法院确定案由为相邻权纠纷，依然是按侵权四个要件审理，这意味着建设单位责任范围仍取决于压覆行为是否合法。但责任主体可能不同，相邻权纠纷中承担责任的主体为不动产权利人，如项目建设单位（业主单位）在压覆后发生变化，原建设单位和新权利人谁是适格责任主体，也容易产生争议。
　　
　　司法实践中将压覆案件确定为相邻权纠纷的情况并不多 ，主要原因是相邻权规定在“所有权”一章，指不动产的相邻权利人之间的关系。有观点认为采矿权、探矿权属于用益物权，矿业权人不属于不动产权利人，因此不宜确定为相邻权纠纷。我们认为，这是对“不动产权利人”的错误理解。《民法典物权编理解与适用》明确：“不动产是指依照其物理性质不能移动或者移动将严重损害其经济价值的有体物，具体包括土地以及房屋、林木等地上附着物。不动产权利人泛指基于不动产而享有合法权利的人。但是，考虑到本条是关于相邻不动产安全的义务性规定，应限制解释为‘基于不动产而享有相邻权的本权人及其派生权利人’，既包括不动产所有人，也包括不动产用益物权人和占有人。” 因此，矿区与建设单位建造的不动产之间也可以存在相邻关系。
　　
　　案由五：高度危险作业纠纷
　　
　　【典型案例】A公司（建设单位）拟修建一条隧道，并交由C公司施工。C公司在挖掘隧道施工过程中，因爆破不当，导致B公司位于该山体背后的煤矿矿井坍塌，由此造成损失。
　　
　　原《侵权责任法》第73条规定：“从事高空、高压、地下挖掘活动或者使用高速轨道运输工具造成他人损害的，经营者应当承担侵权责任。”因为高度危险作业纠纷属于特殊侵权，经营者承担无过错责任，故在电力设施、隧道工程项目压覆案件中，矿业权人为减轻举证义务，会极力主张该类压覆案件属于高度危险作业纠纷。比如在（2015）渝高法民终字第00238号案中，轨道交通项目路线与矿业权人（矿泉水资源）矿区范围重叠，但因建设单位未进行矿产资源查询，在施工单位进行隧道挖掘过程，导致矿泉水井水减少。矿业权人即依据原《侵权责任法》第73条提起诉讼，主张建设单位承担无过错责任，并得到法院支持。
　　
　　我们认为，项目建设过程中，单纯因地下挖掘施工不当造成矿业权人损失的，确实属于高度危险作业纠纷，例如典型案例描述的情形。但因压覆矿产资源引起的纠纷，不宜定性为高度危险作业等特殊侵权。多数建设项目具有公益性，若建设单位已取得压覆审批，即压覆行为合法，仍要求建设单位承担侵权赔偿责任，显失公平。